2023年11月8日，國辦廳轉(zhuǎn)發(fā)了《<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）（簡稱《指導(dǎo)意見》），被視為我國PPP發(fā)展史上的重要里程碑之一。大力鼓勵民營企業(yè)參與、聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、全部使用特許經(jīng)營模式，是新機(jī)制的三大特征。新機(jī)制實(shí)行后，ppp項(xiàng)目的數(shù)量會有所減少，但民企參與的機(jī)會預(yù)計(jì)將會明顯提升。

01持續(xù)低迷的ppp市場迎來一絲曙光

      PPP實(shí)施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動有效投資的作用，PPP存量項(xiàng)目金額巨大，截至2022年12月31日，財(cái)政部PPP在庫項(xiàng)目總計(jì)14038個，總投資額為20.92萬億元。但現(xiàn)有的機(jī)制在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些的問題，比如說民企參與度偏低、加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，這個高達(dá)二十萬億的市場該何去何從？

今年2月份，PPP被按下了暫停鍵，已入庫和準(zhǔn)備開工的項(xiàng)目基本停滯，新項(xiàng)目的策劃和啟動少之又少。由于政策的不確定增加，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，參與的各方對PPP的前景都很悲觀。

10月，國辦廳轉(zhuǎn)發(fā)了《<關(guān)于政府和社會資本合作存量項(xiàng)目分類處理的意見>的通知》（簡稱《處理意見》），2023年2月PPP清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的以及后續(xù)新實(shí)施的項(xiàng)目按PPP新機(jī)制執(zhí)行，存量項(xiàng)目按《處理意見》執(zhí)行。彼時(shí)，新政已經(jīng)呼之欲出。隨著新機(jī)制的正式發(fā)布，PPP搖擺不定的前景開始逐漸明朗。

02民企占比過低的現(xiàn)狀有望逆轉(zhuǎn)

      最大程度地鼓勵民營企業(yè)參與，是PPP新機(jī)制的一個亮點(diǎn)。近十年來，PPP的發(fā)展模式偏離了其本源，導(dǎo)致PPP市場基本被國央企主導(dǎo)而被詬病，在PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，國央企因資金、施工等各方面綜合實(shí)力較強(qiáng)而更容易中標(biāo)，而效率更高的民企被財(cái)力、施工資質(zhì)等劣勢拖累，使得原本應(yīng)該在PPP項(xiàng)目中扮演重要角色的民企被逐漸邊緣化。即便是深度參與PPP的民企也困難重重，最典型的案例就是上市公司東方園林，作為最早參與PPP項(xiàng)目的民企之一，在ppp政策紅利的加持下，高峰期的幾年中標(biāo)PPP訂單不斷增長，走上了高速擴(kuò)張的道路。被墊資經(jīng)營的模式和高昂的融資成本拖累，公司現(xiàn)金流枯竭，“PPP第一股”最終賣身國資。2015年時(shí)，民企在PPP市場中的中標(biāo)金額占比曾經(jīng)高達(dá)四分之一，截至到2022年已經(jīng)不足5%。

2023年第一季度建筑市場分析報(bào)告

建筑行業(yè)分析報(bào)告領(lǐng)取入口

      新機(jī)制在準(zhǔn)入門檻上做了修訂，提高了讓更多的社會資本參與PPP新機(jī)制的可能性?！吨笇?dǎo)意見》中根據(jù)不同項(xiàng)目公共屬性強(qiáng)弱，將項(xiàng)目分為三類，制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。市場化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。此外，《指導(dǎo)意見》明確，對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項(xiàng)目，也應(yīng)積極鼓勵民營企業(yè)參與。

      鼓勵民企發(fā)展，也符合現(xiàn)在的大趨勢。在當(dāng)前的市場環(huán)境下，提振市場預(yù)期和信心，優(yōu)化營商環(huán)境，是鼓勵民營企業(yè)發(fā)展壯大的必由之路。今年全國兩會上指出，引導(dǎo)民營企業(yè)和民營企業(yè)家正確理解關(guān)于“兩個毫不動搖”、“兩個健康”的方針政策，消除顧慮，放下包袱，大膽發(fā)展。今年以來，多地也相繼出臺支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)政策措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、鼓勵創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級、強(qiáng)化多種要素保障、營造良好社會氛圍、加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等是政策發(fā)力的主要方向。比如，

     黑龍江推出振興發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)“45條”，助力民營企業(yè)拓展國際國內(nèi)市場，鼓勵其“走出去”“請回來”；

     云南省出臺25條措施加快民營經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；

     山西省從科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、拓展空間、融資渠道、營商環(huán)境五個方面，細(xì)化優(yōu)化20項(xiàng)財(cái)政政策措施來推動民營經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長等等。

03回報(bào)機(jī)制轉(zhuǎn)變 政府不再買單

      PPP舊機(jī)制難以為繼的另一大殺手，就是加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。新機(jī)制針對這個問題做了一些修改，舊機(jī)制中的回報(bào)機(jī)制有三種：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，后兩種回報(bào)機(jī)制都涉及到政府財(cái)政資金的使用。由于在過去的模式下，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目占據(jù)了主導(dǎo)地位，這類項(xiàng)目難以通過向使用者收費(fèi)來收回成本，因此很大程度上依賴政府資金來維持運(yùn)營。根據(jù)數(shù)據(jù)，政府在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的支付責(zé)任高達(dá)80%，部分省份尤甚。

     PPP新機(jī)制規(guī)定，“政府和社會資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”，對適用項(xiàng)目范圍也做了調(diào)整，新機(jī)制下PPP的項(xiàng)目范圍從主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目轉(zhuǎn)向有經(jīng)營性收益的項(xiàng)目（具體內(nèi)容見表1）。對收益的要求和回報(bào)機(jī)制的變化本質(zhì)上都是為了減輕政府支出的壓力。

      新機(jī)制全部采取特許經(jīng)營模式，也是政府從買單的角色退位的信號。根據(jù)付費(fèi)者是誰，政府和社會資本合作（PPP）分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營和基于政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI）兩種主要類型，BOT及其衍生形式則屬于上述兩種類型的具體實(shí)施方式。

     按照新機(jī)制要求，所有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會資本合作項(xiàng)目均須采用基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營模式，具體實(shí)施方式主要包括建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）等。

     聚焦使用者付費(fèi)，政府退位，能起到擇優(yōu)篩選作用，排除掉那些收益偏低、無法通過付費(fèi)回本的項(xiàng)目。當(dāng)前，使用者付費(fèi)項(xiàng)目投資額占全部PPP項(xiàng)目的10%左右。由此可見，如果嚴(yán)格執(zhí)行新機(jī)制，那么PPP項(xiàng)目數(shù)量會大大減少。

表1：新老機(jī)制對比

      綜上，目前是一個時(shí)間窗口期，近期PPP相關(guān)從業(yè)者、各參與方應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)理解好PPP新機(jī)制，與其他合作方、潛在客戶、政府部門等做到充分的溝通，注意跟蹤后續(xù)配套政策出臺和相關(guān)部門的解讀、政策指導(dǎo)，有序地推進(jìn)工作。