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暫停9個(gè)月后回歸,PPP新機制對建筑市場(chǎng)影響幾何?

發(fā)布時(shí)間:2023-12-12閱讀次數:

      2023年11月8日,國辦廳轉發(fā)了《<關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)>的通知》(國辦函〔2023〕115號)(簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》),被視為我國PPP發(fā)展史上的重要里程碑之一。大力鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與、聚焦使用者付費項目、全部使用特許經(jīng)營(yíng)模式,是新機制的三大特征。新機制實(shí)行后,ppp項目的數量會(huì )有所減少,但民企參與的機會(huì )預計將會(huì )明顯提升。

01持續低迷的ppp市場(chǎng)迎來(lái)一絲曙光

      PPP實(shí)施近十年來(lái),一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用,PPP存量項目金額巨大,截至2022年12月31日,財政部PPP在庫項目總計14038個(gè),總投資額為20.92萬(wàn)億元。但現有的機制在實(shí)踐過(guò)程中也出現了一些的問(wèn)題,比如說(shuō)民企參與度偏低、加重政府債務(wù)負擔,這個(gè)高達二十萬(wàn)億的市場(chǎng)該何去何從?

今年2月份,PPP被按下了暫停鍵,已入庫和準備開(kāi)工的項目基本停滯,新項目的策劃和啟動(dòng)少之又少。由于政策的不確定增加,項目推進(jìn)緩慢,參與的各方對PPP的前景都很悲觀(guān)。

10月,國辦廳轉發(fā)了《<關(guān)于政府和社會(huì )資本合作存量項目分類(lèi)處理的意見(jiàn)>的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)《處理意見(jiàn)》),2023年2月PPP清理核查前未完成招標采購程序的以及后續新實(shí)施的項目按PPP新機制執行,存量項目按《處理意見(jiàn)》執行。彼時(shí),新政已經(jīng)呼之欲出。隨著(zhù)新機制的正式發(fā)布,PPP搖擺不定的前景開(kāi)始逐漸明朗。

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02民企占比過(guò)低的現狀有望逆轉

      最大程度地鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與,是PPP新機制的一個(gè)亮點(diǎn)。近十年來(lái),PPP的發(fā)展模式偏離了其本源,導致PPP市場(chǎng)基本被國央企主導而被詬病,在PPP項目招標時(shí),國央企因資金、施工等各方面綜合實(shí)力較強而更容易中標,而效率更高的民企被財力、施工資質(zhì)等劣勢拖累,使得原本應該在PPP項目中扮演重要角色的民企被逐漸邊緣化。即便是深度參與PPP的民企也困難重重,最典型的案例就是上市公司東方園林,作為最早參與PPP項目的民企之一,在ppp政策紅利的加持下,高峰期的幾年中標PPP訂單不斷增長(cháng),走上了高速擴張的道路。被墊資經(jīng)營(yíng)的模式和高昂的融資成本拖累,公司現金流枯竭,“PPP第一股”最終賣(mài)身國資。2015年時(shí),民企在PPP市場(chǎng)中的中標金額占比曾經(jīng)高達四分之一,截至到2022年已經(jīng)不足5%。

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2023年第一季度建筑市場(chǎng)分析報

建筑行業(yè)分析報告領(lǐng)取入口

      新機制在準入門(mén)檻上做了修訂,提高了讓更多的社會(huì )資本參與PPP新機制的可能性?!吨笇б庖?jiàn)》中根據不同項目公共屬性強弱,將項目分為三類(lèi),制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》。市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目,應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股;關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目,民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%;少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目,應積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。此外,《指導意見(jiàn)》明確,對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì )資本合作項目,也應積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。

      鼓勵民企發(fā)展,也符合現在的大趨勢。在當前的市場(chǎng)環(huán)境下,提振市場(chǎng)預期和信心,優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,是鼓勵民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大的必由之路。今年全國兩會(huì )上指出,引導民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家正確理解關(guān)于“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”、“兩個(gè)健康”的方針政策,消除顧慮,放下包袱,大膽發(fā)展。今年以來(lái),多地也相繼出臺支持民營(yíng)經(jīng)濟發(fā)展的專(zhuān)項政策措施,優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、鼓勵創(chuàng )新發(fā)展和轉型升級、強化多種要素保障、營(yíng)造良好社會(huì )氛圍、加強政策統籌協(xié)調等是政策發(fā)力的主要方向。比如,

     黑龍江推出振興發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟“45條”,助力民營(yíng)企業(yè)拓展國際國內市場(chǎng),鼓勵其“走出去”“請回來(lái)”;

     云南省出臺25條措施加快民營(yíng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展;

     山西省從科技創(chuàng )新、產(chǎn)業(yè)升級、拓展空間、融資渠道、營(yíng)商環(huán)境五個(gè)方面,細化優(yōu)化20項財政政策措施來(lái)推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟實(shí)現質(zhì)的有效提升和量的合理增長(cháng)等等。

03回報機制轉變 政府不再買(mǎi)單

      PPP舊機制難以為繼的另一大殺手,就是加重了政府債務(wù)負擔。新機制針對這個(gè)問(wèn)題做了一些修改,舊機制中的回報機制有三種:使用者付費、政府付費和可行性缺口補助,后兩種回報機制都涉及到政府財政資金的使用。由于在過(guò)去的模式下,公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目占據了主導地位,這類(lèi)項目難以通過(guò)向使用者收費來(lái)收回成本,因此很大程度上依賴(lài)政府資金來(lái)維持運營(yíng)。根據數據,政府在PPP項目中承擔的支付責任高達80%,部分省份尤甚。

     PPP新機制規定,“政府和社會(huì )資本合作項目應聚焦使用者付費項目”,對適用項目范圍也做了調整,新機制下PPP的項目范圍從主要適用于政府負有提供責任又適宜市場(chǎng)化運作的公共服務(wù)、基礎設施類(lèi)項目轉向有經(jīng)營(yíng)性收益的項目(具體內容見(jiàn)表1)。對收益的要求和回報機制的變化本質(zhì)上都是為了減輕政府支出的壓力。

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      新機制全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式,也是政府從買(mǎi)單的角色退位的信號。根據付費者是誰(shuí),政府和社會(huì )資本合作(PPP)分為基于使用者付費的特許經(jīng)營(yíng)和基于政府付費的私人融資計劃(PFI)兩種主要類(lèi)型,BOT及其衍生形式則屬于上述兩種類(lèi)型的具體實(shí)施方式。

     按照新機制要求,所有基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會(huì )資本合作項目均須采用基于使用者付費的特許經(jīng)營(yíng)模式,具體實(shí)施方式主要包括建設—運營(yíng)—移交(BOT)、轉讓—運營(yíng)—移交(TOT)、改建—運營(yíng)—移交(ROT)、建設—擁有—運營(yíng)—移交(BOOT)、設計—建設—融資—運營(yíng)—移交(DBFOT)等。

     聚焦使用者付費,政府退位,能起到擇優(yōu)篩選作用,排除掉那些收益偏低、無(wú)法通過(guò)付費回本的項目。當前,使用者付費項目投資額占全部PPP項目的10%左右。由此可見(jiàn),如果嚴格執行新機制,那么PPP項目數量會(huì )大大減少。

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表1:新老機制對比

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      綜上,目前是一個(gè)時(shí)間窗口期,近期PPP相關(guān)從業(yè)者、各參與方應當學(xué)習理解好PPP新機制,與其他合作方、潛在客戶(hù)、政府部門(mén)等做到充分的溝通,注意跟蹤后續配套政策出臺和相關(guān)部門(mén)的解讀、政策指導,有序地推進(jìn)工作。

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