2023年11月8日，國(guó)辦廳轉(zhuǎn)發(fā)了《<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）（簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），被視為我國(guó)PPP發(fā)展史上的重要里程碑之一。大力鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與、聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目、全部使用特許經(jīng)營(yíng)模式，是新機(jī)制的三大特征。新機(jī)制實(shí)行后，ppp項(xiàng)目的數(shù)量會(huì)有所減少，但民企參與的機(jī)會(huì)預(yù)計(jì)將會(huì)明顯提升。

01持續(xù)低迷的ppp市場(chǎng)迎來(lái)一絲曙光

      PPP實(shí)施近十年來(lái)，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉動(dòng)有效投資的作用，PPP存量項(xiàng)目金額巨大，截至2022年12月31日，財(cái)政部PPP在庫(kù)項(xiàng)目總計(jì)14038個(gè)，總投資額為20.92萬(wàn)億元。但現(xiàn)有的機(jī)制在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了一些的問(wèn)題，比如說(shuō)民企參與度偏低、加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，這個(gè)高達(dá)二十萬(wàn)億的市場(chǎng)該何去何從？

今年2月份，PPP被按下了暫停鍵，已入庫(kù)和準(zhǔn)備開(kāi)工的項(xiàng)目基本停滯，新項(xiàng)目的策劃和啟動(dòng)少之又少。由于政策的不確定增加，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，參與的各方對(duì)PPP的前景都很悲觀。

10月，國(guó)辦廳轉(zhuǎn)發(fā)了《<關(guān)于政府和社會(huì)資本合作存量項(xiàng)目分類(lèi)處理的意見(jiàn)>的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)《處理意見(jiàn)》），2023年2月PPP清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的以及后續(xù)新實(shí)施的項(xiàng)目按PPP新機(jī)制執(zhí)行，存量項(xiàng)目按《處理意見(jiàn)》執(zhí)行。彼時(shí)，新政已經(jīng)呼之欲出。隨著新機(jī)制的正式發(fā)布，PPP搖擺不定的前景開(kāi)始逐漸明朗。

02民企占比過(guò)低的現(xiàn)狀有望逆轉(zhuǎn)

      最大程度地鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，是PPP新機(jī)制的一個(gè)亮點(diǎn)。近十年來(lái)，PPP的發(fā)展模式偏離了其本源，導(dǎo)致PPP市場(chǎng)基本被國(guó)央企主導(dǎo)而被詬病，在PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，國(guó)央企因資金、施工等各方面綜合實(shí)力較強(qiáng)而更容易中標(biāo)，而效率更高的民企被財(cái)力、施工資質(zhì)等劣勢(shì)拖累，使得原本應(yīng)該在PPP項(xiàng)目中扮演重要角色的民企被逐漸邊緣化。即便是深度參與PPP的民企也困難重重，最典型的案例就是上市公司東方園林，作為最早參與PPP項(xiàng)目的民企之一，在ppp政策紅利的加持下，高峰期的幾年中標(biāo)PPP訂單不斷增長(zhǎng)，走上了高速擴(kuò)張的道路。被墊資經(jīng)營(yíng)的模式和高昂的融資成本拖累，公司現(xiàn)金流枯竭，“PPP第一股”最終賣(mài)身國(guó)資。2015年時(shí)，民企在PPP市場(chǎng)中的中標(biāo)金額占比曾經(jīng)高達(dá)四分之一，截至到2022年已經(jīng)不足5%。

2023年第一季度建筑市場(chǎng)分析報(bào)告

建筑行業(yè)分析報(bào)告領(lǐng)取入口

      新機(jī)制在準(zhǔn)入門(mén)檻上做了修訂，提高了讓更多的社會(huì)資本參與PPP新機(jī)制的可能性?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中根據(jù)不同項(xiàng)目公共屬性強(qiáng)弱，將項(xiàng)目分為三類(lèi)，制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。此外，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，也應(yīng)積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。

      鼓勵(lì)民企發(fā)展，也符合現(xiàn)在的大趨勢(shì)。在當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境下，提振市場(chǎng)預(yù)期和信心，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展壯大的必由之路。今年全國(guó)兩會(huì)上指出，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家正確理解關(guān)于“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”、“兩個(gè)健康”的方針政策，消除顧慮，放下包袱，大膽發(fā)展。今年以來(lái)，多地也相繼出臺(tái)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)政策措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、鼓勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)、強(qiáng)化多種要素保障、營(yíng)造良好社會(huì)氛圍、加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等是政策發(fā)力的主要方向。比如，

     黑龍江推出振興發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)“45條”，助力民營(yíng)企業(yè)拓展國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，鼓勵(lì)其“走出去”“請(qǐng)回來(lái)”；

     云南省出臺(tái)25條措施加快民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；

     山西省從科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、拓展空間、融資渠道、營(yíng)商環(huán)境五個(gè)方面，細(xì)化優(yōu)化20項(xiàng)財(cái)政政策措施來(lái)推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)等等。

03回報(bào)機(jī)制轉(zhuǎn)變 政府不再買(mǎi)單

      PPP舊機(jī)制難以為繼的另一大殺手，就是加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。新機(jī)制針對(duì)這個(gè)問(wèn)題做了一些修改，舊機(jī)制中的回報(bào)機(jī)制有三種：使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，后兩種回報(bào)機(jī)制都涉及到政府財(cái)政資金的使用。由于在過(guò)去的模式下，公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目占據(jù)了主導(dǎo)地位，這類(lèi)項(xiàng)目難以通過(guò)向使用者收費(fèi)來(lái)收回成本，因此很大程度上依賴(lài)政府資金來(lái)維持運(yùn)營(yíng)。根據(jù)數(shù)據(jù)，政府在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)的支付責(zé)任高達(dá)80%，部分省份尤甚。

     PPP新機(jī)制規(guī)定，“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”，對(duì)適用項(xiàng)目范圍也做了調(diào)整，新機(jī)制下PPP的項(xiàng)目范圍從主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)向有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目（具體內(nèi)容見(jiàn)表1）。對(duì)收益的要求和回報(bào)機(jī)制的變化本質(zhì)上都是為了減輕政府支出的壓力。

      新機(jī)制全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式，也是政府從買(mǎi)單的角色退位的信號(hào)。根據(jù)付費(fèi)者是誰(shuí)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）分為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)和基于政府付費(fèi)的私人融資計(jì)劃（PFI）兩種主要類(lèi)型，BOT及其衍生形式則屬于上述兩種類(lèi)型的具體實(shí)施方式。

     按照新機(jī)制要求，所有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目均須采用基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式，具體實(shí)施方式主要包括建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交（BOOT）、設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營(yíng)—移交（DBFOT）等。

     聚焦使用者付費(fèi)，政府退位，能起到擇優(yōu)篩選作用，排除掉那些收益偏低、無(wú)法通過(guò)付費(fèi)回本的項(xiàng)目。當(dāng)前，使用者付費(fèi)項(xiàng)目投資額占全部PPP項(xiàng)目的10%左右。由此可見(jiàn)，如果嚴(yán)格執(zhí)行新機(jī)制，那么PPP項(xiàng)目數(shù)量會(huì)大大減少。

表1：新老機(jī)制對(duì)比

      綜上，目前是一個(gè)時(shí)間窗口期，近期PPP相關(guān)從業(yè)者、各參與方應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)理解好PPP新機(jī)制，與其他合作方、潛在客戶(hù)、政府部門(mén)等做到充分的溝通，注意跟蹤后續(xù)配套政策出臺(tái)和相關(guān)部門(mén)的解讀、政策指導(dǎo)，有序地推進(jìn)工作。